
Es realmente importante que haya transparencia electoral para que la gente crea en la democracia, confíe en la democracia y apoye a la democracia.
Politólogo y profesor en la Universidad del Sur de California.
Sus últimas publicaciones incluyen El pensamiento sociopolítico latinoamericano: Ciencias sociales e intelectuales en tiempos cambiantes (con Martín Tanaka, 2023); Latin American Politics and Society: A Comparative and Historical Analysis (con Juan Pablo Luna, 2022); Critical Junctures and Historical Legacies: Insights and Methods for Comparative Social Science (con David Collier, 2022); y A Middle-Quality Institutional Trap: Democracy and State Capacity in Latin America (con Sebastián L. Mazzuca, 2020).
Fue parte del equipo que preparó el informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (2004), y el segundo informe regional, preparado por el PNUD y la OEA, Nuestra democracia (2010).
¿Cuál es el rol que juega la transparencia electoral en la consolidación de la democracia y en el respeto a los derechos humanos?
Cuando hablamos de transparencia electoral también tenemos que hablar de los procedimientos electorales y considerar si se están respetando ciertos estándares, los que marcan las leyes y tal vez podríamos agregar los estándares internacionales, como los que usa la OEA (la Organización de Estados Americanos) cuando hace observación electoral. Queremos transparencia con respecto a ciertos procesos que hacen que los ciudadanos puedan confiar en el proceso electoral. Y aquí es importante pensar ampliamente, en lo que pasa durante la campaña electoral, durante el día de la elección – cuestiones ligadas al acto de votar, el recuento de los votos – y también después del día de la elección cuando se certifican los resultados de las elecciones y se consideran posibles impugnaciones.
Para aclarar por qué digo que es necesario tener más que transparencia, doy un ejemplo. Puede haber transparencia, pero se proscribe a ciertos candidatos. Puede haber transparencia, y después se revela que hay fraude. Por eso la aceptación de los resultados es condicional, que se sepa cómo se llevaron a cabo las elecciones, pero también que el proceso electoral sea libre y justo. O sea que no solamente es una cuestión de transparencia.
Las elecciones son clave para la consolidación de la democracia. Es importante que los ciudadanos tengan confianza de que cuando votan puedan manifestar sus preferencias libremente, sin tener ningún temor a represalias, y de que sus votos sean contados fielmente. También es clave que exista una competencia libre entre partidos y candidatos. Y para que los ciudadanos tengan confianza en la democracia, como un sistema de participación de los ciudadanos que incluye la elección de representantes, la transparencia electoral es fundamental.
Si pensamos en la consolidación de la democracia, tenemos que considerar muchos factores. No gira solamente en torno a las elecciones y la transparencia del proceso electoral. Pero las elecciones son centrales. Es cuando la gente se moviliza, está pensando en la situación del país, y quiere ver qué resultado genera su participación. Y es realmente importante que haya transparencia electoral para que la gente crea en la democracia, confíe en la democracia y apoye a la democracia.
El tema de derechos humanos es un tema más amplio que el de la democracia. Se superponen en parte, pero diría que la cuestión de los derechos humanos va más allá que la democracia. Claro, depende de cómo se define la democracia. Una forma de pensar en la democracia, que se ve reflejada en varios documentos de las Naciones Unidas, es que la democracia es un derecho humano. Por ejemplo, se dice que participar en procesos electorales es un derecho humano. En ese caso, la democracia y los derechos humanos están directamente ligados. Si se consolida la democracia, se están respetando al menos algunos derechos humanos. Pero generalmente se piensa en los derechos humanos de forma más amplia que la democracia y vemos que la democracia y los derechos humanos no siempre coinciden.
Tomemos los derechos humanos absolutamente esenciales – aquellos relacionados a las desapariciones, la tortura, y las ejecuciones extralegales – que entraron en la discusión en Argentina en los 70. ¿Cuál es la relación entre la democracia y estos derechos humanos? Hay varios estudios que muestran que bajo democracia hay ciertos mecanismos que hacen que estos derechos se respeten más que bajo autoritarismo. Podemos pensar en el caso argentino y considerando la experiencia de más países se ve que la democracia tiene un mejor récord en esta materia. Pero las democracias no siempre respetan estos derechos humanos. Para dar un ejemplo, en Estados Unidos, durante el gobierno de Bush hijo, el vicepresidente Cheney argumentó –en el contexto de un debate en el Senado acerca de la respuesta de EE.UU. a los ataques del 11 de septiembre de 2001– que era necesario que la tortura sea legal, para así poder luchar mejor contra el terrorismo. O sea que las democracias no siempre respetan los derechos humanos.
Se puede pensar también más ampliamente en los derechos humanos, para incluir cosas tales como el acceso a la salud, la educación, etc. Y ahí la cuestión es todavía más compleja porque hay gobiernos que no son democráticos que garantizan el acceso a ciertos derechos sociales. Igual, diría que en general es importante apostar a la democracia como un camino para afianzar el respeto a una amplia gama de derechos humanos.
¿Cuál es su punto de vista acerca de la morfología deseable del organismo electoral en orden de consolidación de la transparencia en los comicios en la región?
Cuando pensamos en los modelos institucionales para el manejo de elecciones, y en particular la administración de las elecciones, debemos tener en cuenta dos grandes modelos. En uno, que ejemplifica Argentina y Francia, una agencia del gobierno que depende de un ministerio tiene un rol clave. En el otro modelo, el manejo de las elecciones está a cargo de una institución autónoma especializada. En América Latina el INE, el Instituto Nacional Electoral, en México es un ejemplo de este otro modelo.
Más y más la tendencia ha sido hacia la administración de elecciones con organismos autónomos. Y diría que hay cierto consenso estos días entre los que estudian la materia que es tal vez mejor, para generar confianza en los ciudadanos acerca del proceso electoral, tener institutos autónomos. No es que en casos como Francia o Argentina vemos un problema, que se favorezca a ciertos candidatos. Pero creo que hay una tendencia a pensar que un ente autónomo genera más confianza y por eso es más deseable. Igual, al final de cuentas, lo más importante, la cuestión de fondo es que la gente que está a cargo de tomar ciertas decisiones debe evitar hasta la percepción de politización. Son como los árbitros de un partido de futbol y, sin importar el modelo que se use, tienen que evitar ser vistos como parciales. Creo que eso es lo fundamental.
Pensando más allá del diseño institucional, hay que notar que para tener elecciones libres y justas es necesario que los organismos electorales tengan recursos. Y es importante que la legislatura, el gobierno, provean esos recursos y de una forma constante, porque hay que prepararse con antelación para los procesos de las elecciones. Para tener una presencia en todo el país, hace falta una infraestructura. Y esto es a veces un verdadero reto. Por ejemplo, en el caso de México hay áreas del país donde el crimen organizado tiene una presencia importante. Y es responsabilidad del Estado asegurar que los votantes en todo el territorio nacional puedan participar en el proceso electoral y tengan acceso a sitios de votación.
Para resumir, yo creo que en términos de organismos hay una cierta preferencia a organismos autónomos. Pero aún esos organismos autónomos pueden politizarse o recibir presiones de actores políticos. Y esto no es tanto una cuestión de diseño institucional. Los políticos tienen que aprender a respetar a estos organismos, dejar que tomen decisiones, acatar esas decisiones, no atacarlos. En varios países en la región vemos ataques a la justicia y también a los organismos electorales. Una forma en que se manifiestan estos ataques es que a veces los candidatos empiezan ya de antemano a criticar o cuestionar, más o menos directamente, a los organismos electorales. Lo vemos en Estados Unidos también. Donald Trump ya está diciendo, “…si pierdo la elección, es porque hay fraude”. Estas cosas socavan la confianza en el proceso electoral. Y a un organismo electoral, aunque tenga cierta autoridad, se le hace difícil resistir los embates de los políticos. Por eso, cuando pensamos en organismos electorales tenemos que considerarlos como actores en un contexto político más amplio.
¿Cuál es su posición acerca de la participación ciudadana canalizada por organizaciones de la sociedad civil como mecanismo de control en pos de la transparencia de los comicios en la región?
Me parece que la participación ciudadana es algo muy positivo. Están los organismos oficiales, que tienen su rol. Después tenemos la observación electoral internacional, que juega un papel. Y tenemos la observación electoral doméstica. Esto es, en varios países la sociedad civil se organiza y tiene una presencia muy importante en los procesos electorales. Hay un grupo en Colombia que tal vez sea un modelo, se llama MOE (Misión de Observación Electoral). En algunos países, los capítulos locales de la ONG Transparencia Internacional están muy activos en la observación electoral. Un ejemplo que conozco es la Asociación Civil Transparencia en Perú. Y tienen ciertas ventajas con respecto a la observación internacional porque pueden movilizar a más personas. Cuando la OEA observa una elección tiene un equipo de entre 60 y 100 personas, a veces más. Los observadores de la OEA tienen que ser extranjeros y entonces hay muchos costos. En cambio la observación doméstica, organizada por actores de la sociedad civil, puede movilizar cientos de personas y hasta miles. A veces movilizan estudiantes en todo el país. Y la información que ellos juntan, en base a lo que observan, es muy útil. Ellos pueden decir, en base a los datos que recogen, si las elecciones se ajustan a ciertos estándares. Lo que he visto es muy profesional. Así que son un mecanismo adicional de control, que suplementa lo que hace el Estado y la comunidad internacional.
Hay otras diferencias entre la observación electoral doméstica y la internacional. Diría que la internacional está más profesionalizada. Además tiene más llegada a ciertas audiencias. Las misiones de observación electoral de la OEA, de la Unión Europea, del Centro Carter, tienen mucho acceso a los medios. Si ellos detectan algún problema, pueden avisar al público y a los organismos electorales. En el caso de la OEA, ellos también presentan sus informes al Consejo Permanente en Washington. Ahí están todos los embajadores de las Américas. Así que ellos tienen ese público al que van a informar y ese es un público de peso. La sociedad civil no tiene ese acceso y peso. Pero tiene mucha credibilidad y van sumando credibilidad con lo que van haciendo a través de los años.
Dentro de la sociedad civil, hay que hacer una distinción importante. Cualquier grupo puede organizar una observación electoral. Y algunos grupos tienen claras preferencias políticas. Por eso, algunos gobiernos, como el de Venezuela, invitan a observadores que les son afines, sabiendo que estos grupos no van a criticar al proceso electoral o denunciar posibles fraudes. La diferencia entre los grupos de observadores es bastante fácil de detectar. Los grupos serios tienen una metodología que usan, dicen cuáles son los criterios que van a usar, se despliegan en todo el país, y juntan datos. Igual, ha habido una multiplicación de estos grupos de sociedad civil y a veces “embarran la cancha”.
¿Cuál es su balance, desde una perspectiva de derechos humanos, sobre la introducción de cuotas o cupo de género en las normativas electorales en la región para cargos públicos electivos?
Diría que los avances en materia de género son de las cosas más positivas que ha pasado en América Latina. Empezando con Argentina en el 91, con su ley de cuotas, se ha expandido la idea de cuotas de género por toda América Latina; las excepciones son Venezuela, Guatemala y Cuba. Se ve también en muchos países del resto del mundo, en Europa y otras regiones. También ha habido una evolución en las cuotas. Inicialmente las leyes requerían que más o menos el 30 por ciento de las candidaturas a cargos legislativos sean mujeres. Ahora en la mitad de América Latina se requiere paridad, esto es, que el 50 por ciento de las candidaturas a cargos legislativos sean mujeres.
Agregaría dos puntos. Las cuotas afectan una cuestión puntual, la oferta política. Pero puede haber sesgos en relación al acceso a la televisión, a los recursos, etc. En este respecto mencionaría que la OEA, cuando hace observación electoral, junta información sobre varias cuestiones relacionadas a la igualdad de género. Ven cuántas mujeres se están postulando, qué acceso han tenido a los medios, si son tratadas más o menos igualmente a los hombres, y una variedad de cuestiones como esas. Presentan esta información en sus informes y de esta forma visibilizan esta cuestión.
Otra cuestión se refiere al impacto de las leyes de cuotas de género. Hay bastante evidencia de que las leyes de cuotas de género tienen un impacto positivo en términos de inclusión política. Pero lo que más y más se está discutiendo es si la inclusión de las mujeres genera cambios en las políticas públicas. Es una cosa tener lo que se llama “representación descriptiva” y otra tener “representación sustantiva”. Estar en una lista y hasta ganar una elección es una cosa. Pero para ser una política eficaz hacen falta más cosas. Por eso hay programas para entrenar a candidatas, para preparar leyes, debatir en el Congreso. Si se propone tomar la inclusión política de las mujeres en serio, es necesario usar un enfoque integral.
También mencionaría que esta discusión acerca del acceso que las mujeres tienen a cargos se da también en el nivel internacional. El otro día la ex canciller argentina Susana Malcorra escribió una columna en el diario Clarín donde discute la poca presencia de mujeres en altos cargos en organismos internacionales. Pronto se va a elegir un nuevo Secretario General de la OEA, el organismo más viejo de las Américas. Y Malcorra remarca que la OEA no ha tenido una mujer como líder y sugiere que los países de la región tienen que proponer más mujeres, que haya competición entre mujeres para ese cargo. Aunque dije que hemos visto avances en materia de género, aún estamos lejos de un mundo con igualdad de género, hasta en esta dimensión acotada de acceso a cargos importantes.
En cuanto a los modelos de financiamiento de campañas electorales y de las actividades institucionales permanentes de los partidos políticos ¿Cuál es, según tu punto de vista, el más adecuado para fortalecer la institucionalidad democrática en nuestra región?
Yo pondría énfasis en dos cuestiones. Una es que haya acceso a fuentes públicas de financiamiento para las campañas electorales y las actividades permanentes de los partidos políticos. Los partidos no son bien vistos por la ciudadanía, por varias razones. Pero son fundamentales a la democracia. Hace falta tener partidos con estructuras sólidas y permanentes. Es importante tener partidos institucionalizados, donde se debatan programas, donde se formen cuadros que puedan ocupar cargos en el gobierno y la legislatura. Si no hay estructuras partidarias, se incrementa la posibilidad del fenómeno del outsider. Esto es algo fundamental. Las estructuras políticas a veces son demasiado rígidas y obstaculizan el cambio. Pero sin estructuras políticas, la política se vuelve improvisada.
Junto al acceso a fuentes públicas, es conveniente que se permitan contribuciones de privados. No es bueno que los partidos dependan solamente del Estado. Pero aquí hay que pensar en ciertas regulaciones, la segunda cuestión a tener en cuenta. Conviene poner restricciones a las contribuciones de los contratistas del Estado. También es necesario insistir en la necesidad de poner ciertos límites a los aportes privados y de tener un sistema fuerte y creíble para auditar estos aportes. Aún más obviamente, es esencial frenar las contribuciones económicas del crimen organizado. El rol del dinero en las democracias de América Latina es un problema central. Y parte de la influencia del dinero se da en el contexto de las campañas electorales.
Pensando en campañas electorales, también hay varias cuestiones nuevas que hay que considerar que van más allá del financiamiento. Las redes sociales tienen un rol en las campañas. Son una fuente de información para algunos. También son una fuente de desinformación. También vamos a ver que la inteligencia artificial es usada en campañas. Y se está abriendo una discusión acerca de si se deben regular estas nuevas prácticas y qué regulaciones son compatibles con la democracia.
Y finalmente volvemos al tema de los organismos electorales. Una cosa es tener leyes electorales que consideramos buenas. Otra es que se implementen.
¿Tienen capacidad los organismos electorales de detectar los usos indebidos de dinero en campañas electorales? ¿Tienen la capacidad de sancionar a los políticos y partidos que violan ciertos aspectos de las leyes electorales? ¿Están dispuestos los políticos a transferir autoridad y recursos a los organismos electorales para que puedan tomar decisiones que a algunos actores políticos no les va a gustar? O sea, otra vez tenemos que ir más allá de las leyes y el diseño institucional y considerar el juego político.