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Entrevista a Patricio Talavera

Patricio Talavera

Hay que atender la cuestión federal para el diseño de políticas públicas de control, de financiamiento de campaña, que sean eficaces.

Consultor en Asuntos Electorales, profesor de la Universidad de Buenos Aires, trabajó para organismos electorales en Argentina y otros países. Su especialidad es el comportamiento electoral y la gestión de elecciones en perspectiva comparada.

¿Cuál es el motivo por el cual decidió estudiar esta temática?

Mi interés en estudiarla siempre giró sobre mi vocación de estudiar elecciones y partidos políticos y mi experiencia de gestión en el sector público y sus posibilidades de mejoramiento. Un país desarrollado necesariamente precisa una burocracia competente, capacidades estatales activas y órganos de control observantes y atentos. Eso trasladado a la transparencia electoral, es clave para la vigencia de derechos ciudadanos a la participación.

Actualmente soy consultor y docente en la Carrera de Ciencia Política de la UBA y desarrollo mi actividad con partidos políticos, para campañas electorales y órganos públicos de gestión electoral. También trabajo, a nivel universitario, en Cooperación Internacional, en la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA.

¿Puede describir cuál es el rol que juega la transparencia electoral en la consolidación de la democracia y en el respeto hacia los derechos humanos?

El rol es fundamental porque nosotros tenemos que pensar en el momento electoral y, por lo tanto, en el momento del partido en el cual se hace visible la necesidad de la transparencia electoral como puerta de entrada al sistema político.

Si esa puerta de entrada es opaca, si esa puerta de entrada no tiene mecanismos para contener a sectores que pueden tener mayor dificultad en la incorporación, en el ejercicio de su deber cívico, si no tiene herramientas de rendición de cuentas, si no tiene herramientas –digamos– de pesos y de contrapesos a cualquier posibilidad de abuso, el momento de legitimidad democrático queda afectado y es lo que hace que haya países de naturaleza autoritaria que cuenten con elecciones formalmente que no son más que un mecanismo de movilización partidaria, en vez de un proceso electoral participativo completo, de renovación de autoridades de carácter democrático y transparente. Con lo cual, si ese momento inicial, ese momento donde se incuba la legitimidad del gobernante, no cuenta con mecanismos de transparencia que contengan, sobre todo, la participación de minorías que puedan tener alguna dificultad en el proceso de participación, que no se tenga recursos institucionales para garantizar una presencia del gestor electoral en todo el territorio y, por tanto una estatalidad homogénea que dé respuestas homogéneas a demandas variadas, comenzamos mal, es un mal punto de partida y es un punto donde es evidente que no podemos esperar otra cosa que crezca el deterioro en el respeto a los derechos humanos, si ese punto inicial no se cumple.

Nos interesa saber su respuesta y su posición acerca de la participación ciudadana canalizada por organizaciones de la sociedad civil como mecanismo de control en pos de la transparencia de los comicios en la región. ¿Cuál es su posición respecto de la participación de las organizaciones?

En los Estados –es una excelente pregunta, porque en Estados tal como fueron construidos, vamos a utilizar esa frase un poco generosa con los mismos Estados, cómo fueron desarrollando la estructura de su respectiva condición de Estado en cada país de la región– es previsible, es lógico, que haya zonas grises, zonas de llegada imperfecta del Estado a segmentos muy importantes de su sociedad y a partes muy relevantes de su geografía.

En América Latina en particular, se combinan islotes de profesionalización con grandes mares de ausencia de presencia estatal. Si la organización de las elecciones no incluye organismos de la sociedad civil con mayor llegada, con una capilaridad que sustituya la ausencia de Estado en determinadas geografías, la respuesta, la capacidad de garantizar la transparencia electoral de ese mismo Estado. va a estar permanentemente en entredicho.

Esto no quiere decir que el Estado tenga que utilizar muletas, sea un Estado que sistemáticamente tenga problemas óseos y dependa de soportes para desplazarse permanentemente. Pero en el mientras tanto, mientras se va generando eso tan difícil de generar porque depende de recursos, confianza, persistencia en el tiempo, que es la capacidad estatal, las organizaciones de la sociedad civil que, por su misma condición, por su misma flexibilidad, por su misma capilaridad, conocen e interactúan de primera mano con los problemas, se vuelven insustituibles. No son reemplazables porque, además, no solamente actúan como mecanismo de compensación de las falencias de la capacidad estatal posible en un momento dado sino que, además, actúan de garantes de pulcritud, de testigos de esa limpieza que ayuda a construir un capital que en gestión electoral es muy difícil de construir, muy difícil de mantener y extremadamente fácil de diluir, que es la confianza y la credibilidad pública: podés hacer muy bien tu trabajo, podés empeñarte, podés crear mecanismos, diseñar organigramas competentes, buscar la profesionalización de tu burocracia, pero si eso no es transmitido mediante alianzas entre Estados y organizaciones no gubernamentales para que llegue el mensaje a la población y que haya rendición de cuentas y que esos avances sean visibles, vas a estar en el peor de los mundos. Máximo esfuerzo, con menor credibilidad. Y ahí las organizaciones de la sociedad civil son fundamentales.

¿Cuál es su punto de vista acerca de la morfología deseable del organismo electoral en orden de consolidación de la transparencia en los comicios en Latinoamérica?

Existen tres modelos más o menos reconocidos tanto por la literatura como por los gestores públicos, que son básicamente: a) un modelo de carácter independiente. Esto es un organismo que cuenta con las atribuciones funcionales, administrativas, incluso presupuestales para una función en paralelo, no dependiendo del poder ejecutivo o del poder legislativo; b) el modelo más de carácter gubernamental, donde –sobre todo cuando hay una distinción, cuando entramos en la distinción entre escrutinio provisorio y escrutinio definitivo– verificamos la existencia de oficinas aledañas a ministerios del Ejecutivo que se encargan del escrutinio provisional y de la difusión de resultados la noche de la elección; c) un sistema mixto, donde si bien puede haber una independencia funcional, la interacción con el Poder Ejecutivo es necesaria para cuestiones de financiamiento, para utilizar toda la gama de redes que tiene ese Poder Ejecutivo para interactuar con los actores y llevar adelante la gestión del proceso electoral.

Establecidos estos tres modelos, creo que podemos hablar de criterios que nos ayuden a buscar óptimos en lo que tiene que ser un organismo de gestión electoral.

En primer lugar, tiene que haber una independencia organizacional formal. Tiene que estar reconocida, tiene que estar plasmada en reglamentos que le permitan autonomía administrativa, autonomía funcional y, sobre todo, una densidad normativa que reconozca sus funciones.

En segundo lugar, la delegación funcional. Obviamente, una delegación a partes para encarar un proceso electoral, una delegación fracturada, va a conducir a una superposición en el organigrama en cuanto a competencias y va a dar resultados siempre sub óptimos.

En tercer lugar, algún grado de centralización institucional para mantener la coherencia del proceso de gestión, para que no sea un coro de distintas voces que estén marcando cosas distintas en un momento muy crítico donde hay que enviar señales claras a los actores y a la población de cómo se está desarrollando el proceso electoral.

Fundamental: burocratización profesionalizada. Esto es fundamental y hace el día y la noche de la competencia de los organismos electorales. Un cuerpo administrativo que tenga horizontes, que pueda hacer carrera, que tenga estatutos reconocidos y delimitados, que tenga mecanismos de capacitación y de profesionalización, hacen a un personal comprometido con el buen funcionamiento del organismo; crean una –llamémosle– mística corporativa que hace que la influencia indebida de lo político de los partidos políticos o de actores ajenos a la gestión electoral se reduzca mucho porque hay procedimientos estandarizados y porque hay personal calificado que tiene la continuidad para seguir formándose, para ver perspectivas de progreso individual en su carrera y, por tanto, de garantizar los máximos posibles de calidad.

Y, por último, la especialización decisoria. Esto es muy importante en estos momentos, donde a veces en las oficinas de gestión electoral hay una sola oficina que se encarga de dos o tres aspectos, de la registración de votantes y de la capacitación. Entonces, ese tipo de cacofonía administrativa lo único que hace es que una oficina que tenga muchas funciones las desempeñe de manera totalmente sub óptima.

Como señalabas sobre distintos modelos, veíamos en algunos que esos organismos independientes obedecían –en términos de la designación de sus autoridades– del Poder Legislativo, por ejemplo. ¿Sería una buena señal en cuanto a mayor independencia del gobierno de turno?

Esto es en escala de grises. Vos elegís un camino, es el mal; vos elegís otro camino, es el bien. No, hay caminos intermedios. Obviamente que un organismo electoral cuya dependencia es legislativa mantiene, o por lo menos en su origen uno puede suponer que va a mantener, cierta distancia de los intereses del incumbente, que es siempre el punto más común, más crítico; durante el proceso electoral que el incumbente no tenga, que el gobierno, el partido del gobierno, no se vea beneficiado por arriba de las posibilidades en su competencia con otros partidos. También es cierto que ese mecanismo de designación legislativa tiene un riesgo que es que en sociedades cada vez más polarizadas, con menos incentivos a la colaboración, con parlamentos regionales y nacionales cada vez más fragmentados, la búsqueda de consenso se está complicando. Entonces, el riesgo de una acefalía, producto de ausencia de acuerdos, es real y puede significar un enorme entorpecimiento del proceso y de la gestión electoral.

México, por ejemplo, tiene un mecanismo interesante que sigue aplicando y, lo ha aplicado en los últimos años, que es el mecanismo de la insaculación. Esto es una designación de autoridades por sorteo, dentro de un padrón de especialistas predeterminados por el legislativo, ante el bloqueo partidario. Le da al Congreso la posibilidad de ponerse de acuerdo. Pero si ustedes no se ponen de acuerdo (“ustedes”, por el Congreso) vamos a seguir adelante con un proceso donde vamos a elegir a nuestras autoridades de manera alternativa.

¿Cuál es su balance, desde una perspectiva de derechos humanos, acerca de la introducción de cuotas o cupo de género en las normativas electorales en la región para cargos públicos electivos?

Bien, desde este punto de vista, la región ha ido progresando en los últimos 30 años de manera bastante ostensible y con una nueva tanda de legislaciones de cupo de género que ha ido subiendo los pisos que se cifraron a principios de los años ‘90 en torno al 20/30 por ciento. Por lo menos, si bien es cierto que el efecto derrame sobre unidades sub nacionales de ese tipo de legislación todavía está muy atrasado, hay países que tienen atrasos significativos en la materia. Estoy pensando, por ejemplo, en Brasil.

¿Por qué es importante contar con una legislación robusta que garantice paridad de género, que incluya, por lo menos, mecanismos de cuoteo en esa dirección? En primer lugar, la cuota fomenta la participación masculina en debates sobre género. Había una cuestión inicial que es que las mujeres, por ejemplo, al inicio de su participación legislativa, cuando se comenzó a elegir a mujeres a los parlamentos nacionales, “…la mujer a la Comisión de Salud, a la Comisión de Educación, a la Comisión de Cultura…”, el típico sesgo que reproduce estructuras mentales preexistentes, muy antiguas. La cuota lo que hace es, de alguna manera, rutinizar, normalizar la presencia de mujeres en comisiones de diversos temas y lo que hace es también incentivar el involucramiento del hombre al normalizar estos temas, al normalizar esa presencia. Al estandarizar la discusión sobre el tema, involucra más a los hombres en los debates de género y, de alguna manera, se alcanzan compromisos más robustos.

En segundo lugar, las mujeres electas bajo la cuota de género tienen, esto está probado, está estudiado; una mayor experiencia política y menos ausentismo en su función. Estamos hablando, sobre todo, en el entorno de América Latina.

En tercer lugar, es claro que las cuotas facilitan, desde la experiencia, el desembarco en puestos ministeriales. O sea, la cuota es la puerta de entrada para una mayor representación femenina en los gabinetes de ministros.

Además de esto, hay una cualidad extra que muestran las mujeres beneficiadas por el sistema de cuotas, que es que hay una mayor capacidad de co patrocinio y articulación parlamentaria. Oxigena la articulación parlamentaria y facilita la presentación, una mayor presentación de leyes co patrocinadas, lo cual siempre habla de una mayor articulación política y una facilidad en la construcción de consensos.

Por supuesto, facilita la representación de minorías y, además, de cara al elector porque no todos son efectos intra parlamentarios, reduce el sesgo anti femenino en la percepción del liderazgo, cosa que es siempre muy importante para continuar con avances en la materia. Por supuesto, los organismos de control, el legislativo, los organismos de gestión electoral, tienen que tener claro que todos estos beneficios tienen una contrapartida negativa que es que la aplicación de cuotas –está bastante estudiado– aumentan los escenarios de violencia contra la mujer, sobre todo en momentos electorales.

Los avances alcanzados en las cuotas de géneros en cargos públicos electivos a nivel legislativo contrastan con el magro nivel de paridad en cargos públicos electivos ejecutivos. ¿A qué cree que se deba esta diferencia pronunciada?

Nuestras sociedades están inmersas en procesos de polarización y esto hace que las olas y contra olas entre gobiernos de distintos signos se radicalicen, haya menos continuidad en la matriz mental –como es lo que se piensa en las políticas públicas– y esto hace que la bandera de la incorporación de la mujer, de la paridad de género, sea asociada a un sector político en particular. Cuando esto pasa, obviamente a toda acción hay una reacción, hay estructuras mentales que no se desarman con facilidad y por tanto esas estructuras mentales pueden generar alternativas políticas, sobre todo en nuestros países, que consideran útil el anti feminismo como una herramienta de aglutinamiento electoral. Y, por supuesto, eso tiene impacto en las políticas públicas porque en la alternancia vemos de manera cada vez más común hechos como que los presidentes que van a la reelección no la consiguen: eso acelera episodios de alternancia y da oportunidad a nuevas formaciones políticas que pueden tener este tipo de banderías, esta manera de trabajar y de aglutinar a su base electoral. Y eso tiene un vuelco inevitable en la composición del Ejecutivo donde no solamente se trata de un desdén, de un descuido de unas características estructurales que llevan a no designar mujeres porque la mayoría de los dirigentes son hombres, porque en las provincias o en los Estados donde somos fuertes, la dirigencia, la participación familiar no está fomentada, entonces eso derrama hacia arriba por más paradójico que parezca, sino que ya hay un énfasis concreto direccionado en mostrar la no inclusión como bandería, como plataforma. Y eso es una amenaza a la convivencia, a las políticas de inclusión e implica retrocesos bastante marcados y el desnivel que señalaste entre el Ejecutivo y el Legislativo.

En cuanto a los modelos de financiamiento de campañas electorales y de las actividades institucionales permanentes de los partidos políticos, ¿cuál es, según su punto de vista, el más adecuado en vistas de fortalecer la institucionalidad democrática en nuestra región?

Modelos hay muchos, también depende de la realidad local y es importante que refleje las complejidades de la realidad local, no va a ser un mismo modelo de financiamiento partidario el aplicado a elecciones municipales en Montevideo con el de elecciones regionales en el Pacífico colombiano. Pero sí podemos trazar unos cinco principios sintéticos que pueden ser llevados de forma adaptable, pueden volar regionalmente sin mayores inconvenientes.

El primer principio, que es fundamental para una reglamentación del financiamiento de campañas, la trazabilidad. La trazabilidad implica que todos los aportes de campaña, todo el financiamiento a partidos esté bancarizado para saber quién, dónde y cómo. Esto es muy importante en países donde el 80%, el 90% –aún hoy– de la financiación de campañas circula en especie o en efectivo. “…Yo dono una camioneta para la campaña, yo pongo determinado efectivo en las manos de determinado operador…”. Nosotros vemos, hemos visto ese tipo de problemas, lo vemos en Colombia, en Argentina, en democracias consolidadas como Uruguay. Y esto es algo absolutamente importante desde el punto de vista de un fenómeno que todos tenemos que prestar atención, que es el fenómeno de la penetración del narcotráfico en el financiamiento de las campañas, la expansión del narcotráfico. Tenemos casos paradigmáticos, el caso, de las investigaciones que están sucediendo en la hermana República de Paraguay al respecto, son ejemplos bastante visibles de esto. Las denuncias sobre narcobancadas en el Congreso del Perú, el rol que tiene el narcotráfico fundamentalmente hoy en Ecuador, son señales de alerta muy claras de la necesidad de una trazabilidad, de que haya un mecanismo de rastreo de esos fondos que limite la donación de empresas, que topee de manera adecuada y racional y compatible con el funcionamiento de una campaña electoral y de un partido político, pero que establezca topes razonables para donaciones individuales, que limite al máximo posible la donación de extranjeros y de no residentes.

En segundo lugar, la cuestión de la publicidad oficial: actos de gobierno que son campañas encubiertas, eso crea una cancha inclinada en este sentido, que es inaceptable en democracia, que crea privilegios injustos y que implica de facto un desvío de fondos públicos hacia fines no previstos. Con esto quiero decir, el dinero público puede ir a financiar un puente, pero si yo armo todo un acto oficial en plena campaña de la inauguración de ese puente, ese financiamiento público adquiere otra significancia.

En tercer lugar, la rendición de gastos, la rendición de ingresos en tiempo real. A mí no me sirve, como autoridad electoral, que alguien venga cuatro meses después a decirme que gastó X dinero en tantas camionetas, X dinero en tantos polos, X dinero en tantas instalaciones para hacer proselitismo. No me sirve porque lo que hago es llegar tarde al hecho. En el medio, el que presenta la rendición de cuentas puede haber hecho un montón de operaciones para blanquear su operatoria y no ser pasible de ninguna sanción. Que esas actividades, que esos financiamientos, sean reportados con origen y destino en tiempo real es fundamental para el control.

En cuarto lugar, el reconocimiento del hecho federal. Esto no es una palabra linda que se dice en congresos académicos o en tribunas parlamentarias para quedar bien y, digamos, tener minutos de televisión. Esto es importante porque el diseño, el tipo de federalismo que tenga un país también va a marcar la dependencia o independencia de las unidades sub nacionales, provincias o Estados con respecto a la autoridad electoral central. No podemos pensar que si las provincias mantienen una autonomía, si los estados sub nacionales mantienen una autonomía con respecto al órgano de gestión electoral central, va a ser fácil, natural y sencillo que las reglas de transparencia de financiamiento derramen. No, porque son dos instituciones separadas y va a haber que trabajar con –digamos– acuerdos de adhesión de esas provincias a cambio de asistencia técnica. Por ejemplo, que la asistencia técnica se dé a la provincia a cambio de determinadas condiciones sobre el financiamiento de las campañas. Por supuesto, hay países donde la autonomía en materia electoral de los Estados es muchísimo menor. Estoy pensando en Brasil, estoy pensando en México donde es mucho más fácil o mucho más, por decirlo de alguna manera, directo el control sobre ejercer auditoría sobre las campañas electorales sub nacionales. Vemos claramente como el INE mexicano está tomando nota del financiamiento de campañas irregulares en estados como Sonora, como Nuevo León, como Tamaulipas, vinculadas a la presencia de cárteles en el financiamiento de las campañas. Vemos, además, cómo el Tribunal Superior Electoral Brasileño suspende mandatos de senadores y de gobernadores en este mismo momento. La evaluación está próxima a la situación de los gobernadores de Roraima (lindante con Venezuela) y de Río de Janeiro, por este tipo de cuestiones. Entonces, hay que atender la cuestión federal para el diseño de políticas públicas de control, de financiamiento de campaña, que sean eficaces.

Y por último, un régimen de sanciones propiamente dicho. O sea, de nada nos sirven cuerpos de auditoría famélicos con cuerpos normativos robustos. Terminan siendo el deber ser y terminan generando una situación testimonial. “…Nosotros cumplimos con la auditoría, la auditoría da irregularidades, se terminó el trabajo, buenas noches…”. Entonces, no hay, porque no se llega a tiempo con un régimen de sanciones y un régimen de sanciones que pegue donde duele, o sea, en el patrimonio de los dirigentes partidarios, en el patrimonio material de los partidos, en la personería jurídica y en la capacidad de presentarse a elecciones. Si no hay este tipo de sanciones en carne viva de los involucrados en las irregularidades, es un brindis al sol es, básicamente, un mecanismo de testimonio, ni siquiera de denuncia de esas irregularidades.

Y voy a dar un ejemplo: estas son palabras de un auditor de la Contraloría General de Perú con el cual tuve oportunidad de intercambiar, que me explicó –no voy a decir el nombre, ustedes van a entender por qué no puedo decir el nombre–que el objetivo de ellos es generar la denuncia porque no tenían cuerpo suficiente para auditar todos los elementos auditables que debían hacer en un año. Entonces, de alguna manera, el capital que tenían era el efecto que esa denuncia iba a producir en el debate público. Como no tengo los auditores suficientes para controlar, busco generar un mecanismo que legitime mi rol institucional. El problema es que esas denuncias quedan en situaciones inmersas en debates públicos, en debates en prensa, pero que no avanzan hacia una punición efectiva de los actores que actúan irregularmente.

En orden de abaratar el costo de las campañas electorales, que estamos advirtiendo que viene en ascenso en toda la región, muchas veces se señala como una alternativa la inclusión de espacios gratuitos para los partidos políticos que compiten en medios masivos de comunicación. ¿Cuál es tu visión sobre esa herramienta y sobre ese objetivo?

El fondeo público de campañas es una herramienta legítima, útil, que puede ser muy necesaria. Creo que el diseño jurídico de esas herramientas es muy importante. Argentina está viendo cómo esa herramienta se ha ido resquebrajando en los tribunales, producto de impugnaciones cruzadas. Tiene un rol importante, sobre todo, en la nivelación de la cancha. Pero también tiene sus limitaciones. Volviendo al caso argentino, esta semana estamos viendo cómo la justicia electoral está tratando de poner coto a los abusos de partidos que representan el 0,02 por ciento de los votantes pero que presentan 17 listas internas para las primarias y reciben financiamiento muy por arriba de su representatividad. Entonces, algo razonable, noble y útil –como es el fondeo público de campaña para nivelar la cancha– se termina transformando en un creador de pymes políticas. Campañas que reciben el dinero público, mandan a imprimir boletas hechas en papel tisú, por decir algo, y el diferencial de dinero lo embolsan o reportan usos varios y, de alguna manera, hay personas que tienen sellos partidarios que lo van ofreciendo y van armando un capital económico producto de estos problemas respecto del financiamiento de las campañas. Son filtraciones que ya son graves porque están transformando a partidos políticos en, básicamente, emprendimientos empresariales.

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